מה רוצים מהיועצים המשפטיים למשרדי הממשלה?
ושוב פעם עולה על סדר היום הצעת חוק שמבקשת שמשרת היועץ המשפטי למשרד ממשלתי (להלן: היועץ המשרדי), תהיה משרת אמון. ואם השיר הזה נשמע לכם מוכר, אתם לא טועים: הצעות דומות עלו גם במהלך הכנסת השבע-עשרה, בכנסת העשרים ובכנסת העשרים-שלוש.
במהלך הדיונים על הצעות החוק הקודמות, נקשרו כתרים רבים ליועצים המשרדיים. חה"כ אמיר אוחנה טען שהיועץ המשרדי הוא שר-העל במשרד, אשר "יכול ברצותו לסכל, לטרפד, למנוע מהשר להגשים את יוזמותיו"; חה"כ ישראל אייכלר השווה את היועצים המשרדיים לקג"ב ול-NKVD. כלומר המשטר שעליו מגנים היועצים המשרדיים הוא "שלטון המשפטנים", ומתנגדי המשטר הם השרים. מה פשר האובססיה של חברי הכנסת ליועצים המשרדיים? והאם הדמוניזציה שעושים ליועצים המשרדיים היא מוצדקת?
ההיסטוריה של היועצים המשרדיים מספקת לנו מענה לכך. בעבר כמעט ולא היו מתחים בין היועץ המשרדי לבין השר שעומד בראש המשרד. כך למשל, בשנים 1955-1954 ועדה בראשות שופט בית המשפט העליון, צבי ברנזון, קיבלה את הצעת משרד המשפטים לבטל את חלק מלשכות היועצים המשרדיים, כיוון שחשבו שהן מיותרות ולעתים עצמאיים מדי. במקרה זה התהפכו היוצרות, וכמעט כל השרים התנגדו לכך, והעלו על נס את חשיבותם של היועצים המשרדיים. הצעת משרד המשפטים לא קודמה.
בשנים שלאחר מכן חלו תהליכים רחבים ועמוקים יותר שהשפיעו על מעמדם של היועצים המשרדיים, והחריפו את המתח שבינם לבין השר.
בשנות כהונתו של מאיר שמגר כיועץ המשפטי לממשלה (להלן: היועמ"ש), 1975-1968, הודק הפיקוח של היועמ"ש על היועצים המשרדיים, ובמקרים מסוימים הם נאלצו להכפיף את החלטותיהם לדעתו.
בשנות השמונים התרחשו שני תהליכים רחבים נוספים שחיזקו את מעמדם של היועצים המשרדיים: הראשון הוא הפרטה של שירותי הממשלה. כתוצאה מכך נוצר צורך לכללים שיאסדרו את הפעילות המופרטת, והיועצים המשרדיים הם שניסחו כללים אלו ופיקחו על ההפרטה.
התהליך השני הוא הרחבת הביקורת השיפוטית של בית המשפט העליון על הממשלה. בעקבות הביקורת השיפוטית, מעשים שבעבר היועצים המשרדיים אישרו, החל משנות השמונים הם החלו לפסול. במקרים רבים היועצים המשרדיים עשו זאת על מנת להגשים את האינטרסים של המשרד, כך שתכניותיו לא יפסלו על ידי בית המשפט, ולא בהכרח מתוך הזדהות עם עמדותיו של בית המשפט.
בעשור הראשון של המאה העשרים ואחת חלו שני שינויים נוספים בהגדרת תפקידם של היועצים המשרדיים. ראשית, הנחייה של היועמ"ש דאז, מני מזוז, משנת 2002, קבעה כי היועץ המשרדי מתפקד כשומר סף, והשרים פירשו זאת כאילו הם מסומנים כמועדים לפשע, שנדרשים לשומר, לשמרטף; שנית, ועדה בראשות אהרן אברמוביץ (2008) קבעה כי הלקוח של היועץ המשרדי הוא לא השר אלא הציבור כולו.
כל התהליכים האלו הפקיעו, למעשה או באופן סמלי, את היועץ המשרדי מידי השר, והביאו את תגובת הנגד של הצעות חוק מהעשור וחצי האחרון שתפקידן לקבוע כי היועץ המשרדי יהיה מינוי של השר.
ואולם, למרות כל השינויים שחלו בתפקידם של היועצים המשרדיים, היועצים המשרדיים עדיין נאמנים מאוד לשר. השרים יודעים זאת. לכן היועצים המשרדיים כלל אינם המוקד של המחוקקים. הם רק אמצעי לפגוע בשני הראשים העיקריים של מה שנבחרי הציבור תופשים כ"שלטון המשפטנים" – בית המשפט העליון והיועמ"ש.
כזכור, רוב השינויים שחלו במעמדם של היועצים המשרדיים מקורם ביועמ"ש ובית המשפט העליון, אשר עיצבו את מוסד היועצים המשרדיים. המחוקקים מבינים זאת, והדיונים אודות הצעות החוק בכנסת העשרים ממחישים זאת.
במסגרת הדיונים בהצעות חוק אלו, המחוקקים לא הביאו ולו דוגמא אחת למקרה שבו היועץ המשרדי סיכל או הערים קשיים על יוזמות השר שלו. כל הדוגמאות שעלו בדיונים היו או טענות בעלמא שנוגעות ל"משפטיזציה", ובפרט זו שיצרה המהפכה החוקתית; או שהתייחסו לגופים משפטיים אחרים - בית המשפט העליון, היועמ"ש ומשרד המשפטים.
שתי דוגמאות נגעו להחלטות של בית המשפט העליון (פרשת תאגיד השירות הציבורי ופרשת שלילת התושבות של תושבי מזרח ירושלים המזוהים עם החמאס), כאשר בשתיהן היועמ"ש בכלל תמך בעמדת הממשלה.
שתי דוגמאות נוספות עסקו ביועמ"ש עצמו, שהמעורבות של היועצים המשרדיים בהם הייתה מזערית, אם בכלל. למשל, אחת מהן עסקה בעתירה שהוגשה נגד חוקיות החוק להסדרת ההתיישבות ביהודה ושומרון, שהיועמ"ש סרב להגן עליה בבית המשפט העליון. זו דוגמא טובה לערבוביה שעושים בין עורכי דין ממשלתיים שונים לחלוטין, שכן פרשה זו אינה נוגעת כלל ליועצים המשרדיים: חוק ההסדרה הוצע בהצעת חוק פרטית, קרי חוק שמשרד ממשלתי והייעוץ המשפטי שלו לא מעורבים בהתקנתו; היועצים המשרדיים אינם מייצגים את הממשלה בבתי המשפט, אלא פרקליטות המדינה. ובעיקר - מדובר בהחלטה שהתקבלה בדרג הגבוה ביותר, על ידי היועמ"ש, ובמקרה נדיר וייחודי. היועצים המשרדיים אינם עוסקים בשאלות ברומו של משפט מעין אלו. על אף הניסיון ליצור אחידות בין כלל עורכי הדין הממשלתיים, מדובר בגופים שונים, שעוסקים במָטֶרְיָה שונה ושלהם אינטרסים שונים - אינטרסים שגורמים לעתים למחלוקות בין היועץ המשרדי, שמצדד בעמדת השר, לפרקליטות המדינה או היועמ"ש.
מכיוון שכל הדוגמאות שהעלו המחוקקים נוגעות לבית המשפט העליון או ליועמ"ש, אם ניקח את דבריהם ברצינות, המוסדות שבאמת מפריעים למחוקקים הם היועמ"ש ובית המשפט העליון. ברוב המקרים היועצים המשרדיים אינם מסכלים את עבודת המשרד, אך בעיני נבחרי הציבור הם חלק מ"שלטון המשפטנים", והצעות חוק אלו נועדו להחליש אותו.
אודי נוימן הוא דוקטורנט להיסטוריה של המשפט באוניברסיטת תל אביב ועבודת הדוקטורט שלו עוסקת בהיסטוריה של עורכי דין ממשלתיים בישראל
מאת: אודי נוימן
מוסד אקדמי: אוניברסיטת תל אביב
תחום המחקר שלי: משפטים
הדוא"ל שלי: udineuman@mail.tau.ac.il